Volkan GÖRENDAĞ

Uluslararası Af Örgütü Türkiye Şubesi
Mülteci Hakları Koordinatörü

Mülteci hukukunun en temel ilkelerinden biri geri gönderme yasağı (non-refoulement) ilkesidir. Mültecinin başta yaşama hakkı ihlali olmak üzere işkence, kötü muamele, insanlık dışı aşağılayıcı ceza ve muameleyle maruz kalmama hakkı gibi temel insan haklarının korunmasını amaçlamaktadır. Bu ilke uluslararası hukukun bir parçası olduğu gibi, uluslararası örf ve âdet hukuku kuralı olarak iç hukukta düzenlensin ya da düzenlenmesin riayet edilmesi gereken kurallardandır. 29 Ekim 2016 tarihinde yayınlanan Kanun Hükmünde Kararname ile bu ilke iç hukuk açısından askıya alınma tehlikesiyle karşı karşıyadır. 

29 Ekim 2016 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan 676 sayılı “Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile birçok alanda yasal değişiklikler yapılmıştır. Toplam 7 bölümden oluşan KHK’nin “Güvenlik ile İlgili Düzenlemeler” başlıklı ikinci bölümünde 04.04.2013 tarihli ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun 3 ayrı maddesi de değiştirilmiştir.

Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK), yabancıların Türkiye’ye girişleri, Türkiye’de kalışları ve Türkiye’den çıkışları ile Türkiye’den koruma talep eden yabancılara sağlanacak korumanın kapsamına ve uygulanmasına ilişkin usul ve esasları ve İçişleri Bakanlığına bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemek amacını taşımaktadır. Türkiye’ye uluslararası koruma amacıyla gelen sığınmacılar ile ilgili hak ve yükümlülükler de bu kanunla düzenlenmiştir. Kanunla mülteci, şartlı mülteci, geçici koruma ve ikincil koruma gibi koruma statüleri tanımlanmıştır. Kanunun temel dayanak noktalarından biri 1951 tarihili Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin Cenevre Sözleşmesi olmuştur.

“Geri Gönderme Yasağı” da kanunda bir bölüm olarak yer almış (YUKK madde 4), uluslararası hukuk ile uyumlu, muhtemel insan hakları ihlallerinin meydana gelmesine karşı yabancıları koruyan bu yasak kanunun yapım sürecinde ve sonrasında Türkiye yetkililerince övgüyle bahsedilen önemli bir düzenleme olmuştur. Söz konusu maddenin içeriği 1951 Cenevre Sözleşmesi’ne uyumlu olarak şöyle düzenlenmiştir: “Bu Kanun kapsamındaki hiç kimse, işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye tabi tutulacağı veya ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi fikirleri dolayısıyla hayatının veya hürriyetinin tehdit altında bulunacağı bir yere gönderilemez.”

Kanunun dördüncü bölümünde hakkında sınırdışı kararı alınacaklar (YUKK madde 54), hakkında sınırdışı kararı alınamayacaklar (YUKK madde 55) ve sınırdışı işlemlerine karşı başvurulacak idari ve yargı mekanizmaları ayrıntılı olarak tanımlanmıştır (YUKK madde 53). Kanunda hakkında sınırdışı kararı alınacaklar kısmında hukuken tartışmalı tanımlara da yer verilmiştir. Örneğin; “Kamu düzeni veya kamu güvenliği ya da kamu sağlığı açısından tehdit oluşturanlar” düzenlemesi oldukça belirsiz kalmıştır. Yabancının bu kapsama girip girmediğinin değerlendirmesini kimin, nasıl, hangi kriterlere göre yapacağı düzenlenmemiştir. Yargı kararı olmaksızın idari birimlerin yapacağı değerlendirme ile yabancılar hakkında bu gerekçelerle sınırdışı kararı alınabilecektir.

Her ne kadar bu kapsama (YUKK madde 54) girip girmedikleri ile ilgili kararın alınması idarenin ‘değerlendirmesine’ bırakılıp yargı kararı esas alınıyor olmasa da, sınırdışı kararının alınıp kişiye tebliğinden sonra karara karşı yargı mekanizması (YUKK madde 53) ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Sınırdışı kararının tebliğinden sonra yargı yoluna başvuran kişilerin başvuruları yapıldığı andan itibaren mahkeme karar verinceye kadarki süreçte sınırdışı işlemlerinin yürütmesini otomatikman durduran bir düzenlemeye de yer verilmiştir.

Sığınmacı ve mültecilerin de bu kapsama alınıp alınmayacaklarına dair karar yetkisi idari birimlerin tasarrufuna bırakılmış ve bu karara karşı yargı denetimi tamamen etkisiz kılınmıştır. İnsan hakları örgütleri tarafından eleştirilen “kamu düzeni, kamu güvenliği, kamu sağlığı” gibi somut tanımı yapılmamış, muğlak tanımlamalar idareye sonsuz bir takdir yetkisi tanımaktadır. İdari birimler somut bir gerekçe sunmaksızın yapacakları “değerlendirme” ile sığınmacıları bu kapsama alıp uluslararası koruma sahibi olsalar bile önce statüleri iptal edilip sonra sınırdışı edebileceklerdir.

YUKK’un konuyla ilgili düzenlemeleri bunlarken, 676 sayılı KHK ile ise sınırdışı hakkında sınırdışı kararı verileceklerin kapsamı genişletilmiş, ‘sınırdışı kararına karşı idare mahkemesinde dava açmanın sınırdışı işlemin yürütmesini durdurmasına yeteceği’ hükmü bu kişiler açısından ortadan kaldırılmıştır. KHK ile, Türkiye’de uluslararası koruma başvurusunda bulunan veya uluslararası koruma statüsünü almış “Terör örgütü yöneticisi, üyesi, destekleyicisi veya çıkar amaçlı suç örgütü yöneticisi, üyesi veya destekleyicisi olanlar”, “Kamu düzeni veya kamu güvenliği ya da kamu sağlığı açısından tehdit oluşturanlar” ve “Uluslararası kurum ve kuruluşlar tarafından tanımlanan terör örgütleriyle ilişkili olduğu değerlendirilenler”  olarak kategorize edilen gruplar hakkında sınırdışı kararı alınabilecek ve bu karara karşı yargı yoluna başvursalar bile mahkeme kararı beklenmeden sınırdışı kararı uygulanacaktır.

Vatandaşlık bağı bulunmayan bir kişinin ülkesinde kalıp kalmayacağına ilişkin tasarruf her ne kadar devletlerin hükümranlık hakkı kapsamında meşru görülüyor olsa da, devletler, uluslararası koruma amacıyla kendisine sığınan insanların sınırdışı edilmesini engelleyen hukuki güvenceler yok sayamaz.  KHK ile yapılan düzenlemenin İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi, 1951 Cenevre Sözleşmesi ve Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nda tanımlanan sığınma hakkına erişim ve geri gönderme yasağı/non-refoulement düzenlemelerine aykırı bir şekilde uygulanma riski oldukça yüksektir.

İdari değerlendirme ile mültecilerin ‘hakkında sınırdışı kararı alınacaklar’ (YUKK madde 54) kapsamına alınması kararının yargı denetimine tabi olup yargı kararına göre işlem yapılması hukuk devletinin bir gereğidir. Fakat 676 sayılı KHK ile yargı kararı beklenmeksizin telafisi imkansız olabilecek sınırdışı işleminin idare tarafından icrası mümkün kılınmıştır. 668 sayılı KHK’nin “Yürütmenin durdurulması” başlıklı 38. maddesine göre; “Olağanüstü hal süresince yayımlanan kanun hükmünde kararnameler kapsamında alınan kararlar ve yapılan işlemler nedeniyle açılan davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemez”. Bu düzenleme idarenin sınırdışı kararlarına karşı İdare Mahkemelerinden istenecek yürütmenin durdurulması taleplerinin de önünü kapatacaktır.

Ayrıca, KHK düzenlemesinde sınırdışı kararı alma ve sınırdışı işleminin icrasının uluslararası koruma sürecinin her aşamasında uygulanabilecek olması özellikle vurgulanmıştır. Türkiye’ye uluslararası koruma amacıyla sığınan kişilerin etkili bir başvuru mekanizmasına erişim imkanı tanınmadan, değerlendirme süreci devam ederken veya statü almasına rağmen uygulanacak olması İnsan Hakları Evrensel Beyannamesinin sığınma hakkını düzenleyen 14. Maddesine (“Herkesin zulüm altında başka ülkelere sığınma ve sığınma olanaklarından yararlanma hakkı vardır.”) aykırılık teşkil etmektedir.

Yukarıdaki bilgiler ışığında, bu uygulamanın uluslararası koruma statüsü almış kişilere de uygulanabilecek olması zaten Türkiye’de etkisiz olan uluslararası koruma sisteminin tamamen ortadan kaldırılması sonucunu doğurabilir. Uluslararası koruma başvurusu sahibi ve statü sahiplerinin yargı kararı olmaksızın sınırdışı edilebilecek olması sığınmacı ve mültecilerin korunmaları ile ilgili Türkiye’nin tarafı olduğu uluslararası sözleşmelerin ve iç hukukun askıya alınması anlamına gelmektedir.

Bu KHK ile ‘geri gönderme yasağı’ bir anlamda etkisizleştiriliyor olsa da, Türkiye açısından halen bağlayıcıdır. Anayasa’nın 90. Maddesi kapsamında 1951 Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin Sözleşme ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesindeki düzenlemeler ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatları açısından bu kuralın KHK’ye rağmen Türkiye açısından bağlayıcı olduğu ortadadır. Fakat Türk idare ve hukuk sitemlerinde Anayasanın 90. Maddesine rağmen iç hukuk düzenlemeleri ve hatta ikincil mevzuat olarak tanımlanan yönetmelik ve genelgeler uygulayıcıların kararları üzerinde çok daha etkili olmaktadır. KHK ve genelgelerle geri gönderme yasağı ilkesinin uygulamadan kaldırılmasının, yaşam hakkı gibi telafisi imkansız insan hakları ihlallerine neden olma riski oldukça yüksektir. Mültecilerin işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye tabi tutulacağı veya yaşam hakkının ihlal edilmesi ile sonuçlanacak muameleye tabi tutulacağı bir yere sınırdışı etmesi halinde iade eden taraf olan Türkiye’yi de hukuki sorumlu kılmaktadır.

Türkiye’nin mülteciler için güvenli ülke olup olmadığı tartışmaları çerçevesinde değerlendirilmesi gereken bu yeni düzenleme Türkiye’nin uluslararası koruma sisteminin etkisizliği ile ilgili de önemli bir gösterge olacaktır. Mültecilerin hukuki güvence olmaksızın sınırdışı edilmeleri Türkiye’nin mülteciler için güvenli bir ülke olmadığını tescillemiş olacaktır.

ARKA PLAN BİLGİSİ

29 Ekim 2016 tarih, 676 sayılı “Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununda yapılan değişiklikler:

MADDE 35- 4/4/2013 tarihli ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun 53 üncü maddesinin üçüncü fıkrasına “hâlinde” ibaresinden sonra gelmek üzere  “54 üncü maddenin birinci fıkrasının (b), (d) ve (k) bentleri ile ikinci fıkrası kapsamındakiler hariç,” ibaresi eklenmiştir.

MADDE 36- 6458 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin birinci fıkrasına aşağıdaki bent eklenmiş ve aynı maddenin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

“k) Uluslararası kurum ve kuruluşlar tarafından tanımlanan terör örgütleriyle ilişkili olduğu değerlendirilenler.”

“(2) Bu maddenin birinci fıkrasının (b), (d) ve (k) bentleri kapsamında oldukları değerlendirilen uluslararası koruma başvuru sahibi veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişiler hakkında uluslararası koruma işlemlerinin her aşamasında sınır dışı etme kararı alınabilir.”

MADDE 37- 6458 sayılı Kanunun 98 inci maddesinin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

“(2) Genel Müdürlük, sınır kapılarına yolcu getiren, sınır kapılarından yolcu götüren ve Türkiye içinde yolcu taşıyan taşıyıcılardan, hareketleri öncesi, hareketleri anı ve hareketleri sonrasında tüm yolcu ve mürettebat bilgilerini isteyebilir.”

AÇIKLAMALAR:

676 SAYILI KHK’NİN 36. MADDESİ İLE İLGİLİ AÇIKLAMALAR:

Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun “Sınır dışı etme kararı alınacaklar” başlıklı 54. Maddesinin 1. fıkrasına (k) bendi eklenerek sınırdışı etme kararı alınacakların kapsamı genişletilmiştir.
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun “Sınır dışı etme kararı alınacaklar” başlıklı 54. Maddesinin 2.  fıkrası değiştirilerek uluslararası koruma başvuru sahipleri ve statü sahiplerinin sınırdışı edilmeleri kolaylaştırılmış, mahkeme kararı yerine idarenin takdirine bırakılmıştır. 

Sınır dışı etme kararı alınacaklar

MADDE 54 –

(1) Aşağıda sayılan yabancılar hakkında sınır dışı etme kararı alınır:

a) 5237 sayılı Kanunun 59 uncu maddesi kapsamında sınır dışı edilmesi gerektiği değerlendirilenler

b) Terör örgütü yöneticisi, üyesi, destekleyicisi veya çıkar amaçlı suç örgütü yöneticisi, üyesi veya destekleyicisi olanlar

c) Türkiye’ye giriş, vize ve ikamet izinleri için yapılan işlemlerde gerçek dışı bilgi ve sahte belge kullananlar

ç) Türkiye’de bulunduğu süre zarfında geçimini meşru olmayan yollardan sağlayanlar

d) Kamu düzeni veya kamu güvenliği ya da kamu sağlığı açısından tehdit oluşturanlar

e) Vize veya vize muafiyeti süresini on günden fazla aşanlar veya vizesi iptal edilenler

f) İkamet izinleri iptal edilenler

g) İkamet izni bulunup da süresinin sona ermesinden itibaren kabul edilebilir gerekçesi olmadan ikamet izni süresini on günden fazla ihlal edenler

ğ) Çalışma izni olmadan çalıştığı tespit edilenler h) Türkiye’ye yasal giriş veya Türkiye’den yasal çıkış hükümlerini ihlal edenler

ı) Hakkında Türkiye’ye giriş yasağı bulunmasına rağmen Türkiye’ye geldiği tespit edilenler

i) Uluslararası koruma başvurusu reddedilen, uluslararası korumadan hariçte tutulan, başvurusu kabul edilemez olarak değerlendirilen, başvurusunu geri çeken, başvurusu geri çekilmiş sayılan, uluslararası koruma statüleri sona eren veya iptal edilenlerden haklarında verilen son karardan sonra bu Kanunun diğer hükümlerine göre Türkiye’de kalma hakkı bulunmayanlar

j) İkamet izni uzatma başvuruları reddedilenlerden, on gün içinde Türkiye’den çıkış yapmayanlar

(yeni eklenen bent) k) Uluslararası kurum ve kuruluşlar tarafından tanımlanan terör örgütleriyle ilişkili olduğu değerlendirilenler

(değiştirilen fıkra) (2) Başvuru sahibi veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişiler hakkında, sadece ülke güvenliği için tehlike oluşturduklarına dair ciddi emareler bulunduğunda veya kamu düzeni açısından tehlike oluşturan bir suçtan kesin hüküm giymeleri durumunda sınır dışı etme kararı alınabilir.

(değişik fıkra) (2) Bu maddenin birinci fıkrasının (b), (d) ve (k) bentleri kapsamında oldukları değerlendirilen uluslararası koruma başvuru sahibi veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişiler hakkında uluslararası koruma işlemlerinin her aşamasında sınır dışı etme kararı alınabilir.

676 SAYILI KHK’NİN 35. MADDESİ İLE İLGİLİ AÇIKLAMALAR:

Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun “Sınır dışı etme kararı” başlıklı 53. Maddesinin 3. fıkrası değiştirilerek sınırdışı etme kararına karşı yargı yoluna başvuranların (53. madde b, d ve k bendi kapsamındakiler) yargılama sonuçlanıncaya kadar sınırdışı işlemlerinin durdurulması hükmü ortadan kaldırılmıştır.

Sınır dışı etme kararı

MADDE 53 –

(1) Sınır dışı etme kararı, Genel Müdürlüğün talimatı üzerine veya resen valiliklerce alınır.

(2) Karar, gerekçeleriyle birlikte hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancıya veya yasal temsilcisine ya da avukatına tebliğ edilir. Hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancı, bir avukat tarafından temsil edilmiyorsa kendisi veya yasal temsilcisi, kararın sonucu, itiraz usulleri ve süreleri hakkında bilgilendirilir.

(Değiştirilen fıkra) (3) Yabancı veya yasal temsilcisi ya da avukatı, sınır dışı etme kararına karşı, kararın tebliğinden itibaren on beş gün içinde idare mahkemesine başvurabilir. Mahkemeye başvuran kişi, sınır dışı etme kararını veren makama da başvurusunu bildirir. Mahkemeye yapılan başvurular on beş gün içinde sonuçlandırılır. Mahkemenin bu konuda vermiş olduğu karar kesindir. Yabancının rızası saklı kalmak kaydıyla, dava açma süresi içinde veya yargı yoluna başvurulması hâlinde (eklenen cümle) 54 üncü maddenin birinci fıkrasının (b), (d) ve (k) bentleri ile ikinci fıkrası kapsamındakiler hariç, yargılama sonuçlanıncaya kadar yabancı sınır dışı edilmez.

676 SAYILI KHK’NİN 37. MADDESİ İLE İLGİLİ AÇIKLAMALAR:

Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun “Taşıyıcıların Yükümlülükleri” başlıklı 98. Maddesinin 2. fıkrası değiştirilerek İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğüne Türkiye içinde yolcu taşıyan tüm taşıyıcılardan, yolculuğun her aşamasında yolcular ve mürettebatın bilgilerini isteme yetkisi verilmiştir.

Taşıyıcıların yükümlülükleri

MADDE 98 –

(1) Taşıyıcılar;

a) Ülkeye giriş yapmak veya ülkeden transit geçmek üzere sınır kapılarına getirmiş oldukları yabancılardan herhangi bir nedenle Türkiye’ye girişleri ve Türkiye’den transit geçişleri reddedilenleri, geldikleri ya da kesin olarak kabul edilecekleri bir ülkeye geri götürmekle,

b) Yabancıya refakat edilmesi gerekli görüldüğü durumlarda refakatçilerin gidiş ve dönüşlerini sağlamakla,

c) Taşıdıkları kişilerin belge ve izinlerini kontrol etmekle, yükümlüdür.

(değiştirilen fıkra) (2) Genel Müdürlük, sınır kapılarına yolcu getiren taşıyıcılardan, Türkiye’ye hareketlerinden önce taşıyacakları yolcuların bilgilerinin verilmesini isteyebilir.

(değişik fıkra) (2) Genel Müdürlük, sınır kapılarına yolcu getiren, sınır kapılarından yolcu götüren ve Türkiye içinde yolcu taşıyan taşıyıcılardan, hareketleri öncesi, hareketleri anı ve hareketleri sonrasında tüm yolcu ve mürettebat bilgilerini isteyebilir.